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Die gesamtwirtschaftlichen Aussichten sind düster

Mehr Substanz und weniger Schaulaufen wären Hans Eichel und seiner Finanzpolitik besser bekommen / Von Claus Noé

Lästige Prognosen

Eine einzige Spalte der Tabelle 8 im Jahreswirtschaftsbericht, diesem amtlichen Dokument der Bundesregierung, sagt dem verständigen Leser mehr zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 2002 als 259 Absätze schmückenden Textes: "Bund und Länder", so verlangt es der berühmte Paragraf eins des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, "haben eine Politik zu verfolgen, die gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigungsstand (. . .) bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum beiträgt".

Laut ihrer Projektion aber rechnet die Bundesregierung 2002 mit "minus 0": mit einer Abnahme der Erwerbstätigkeit. Und das bewirkt, nach eigener Darstellung, eine Arbeitslosenquote von 9,5 Prozent. Die Investitionen sollen real um 1,5 Prozent schrumpfen. Das reale Wirtschaftswachstum soll 0,75 betragen. Kurzum, die Bundesregierung teilt mit: Von stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum und einem hohen Beschäftigungsstand kann im laufenden Jahr so wenig die Rede sein wie im vergangenen.

Kein Wunder, dass der konsequente SPD-Generalsekretär Franz Müntefering - der selbstverständlich lieber mit einem grandiosen Wirtschaftsergebnis Wahlkampf gemacht hätte als mit des Kanzlers geplatzter 3,5-Millionen-Fehlprognose und des Finanzministers irrealem Konsolidierungslabel - alle Prognosen abschaffen will, jedenfalls die öffentlichen und nachprüfbaren. Wenn die Bilanz nichts taugt, streicht man die Bilanzierungsvorschriften - davon träumen übrigens nicht nur Regierung, sondern auch viele börsenfähige Unternehmen nicht nur in den USA.

Dazu freilich müsste das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz abgeschafft werden, das die Regierung verpflichtet, methodisch sauber und quantifiziert darzulegen, was sie vorhat. Der Bundesfinanzminister könnte dann in Brüssel noch verrücktere mündliche Zusagen über im gesamtwirtschaftlichen Kreislauf quantitativ schlicht nicht darstellbare Abstürze der Staatsfinanzierung anbieten, wenn die gesetzliche Verpflichtung zur transparent quantifizierten Bilanzierung der Gesamtwirtschaft entfiele.

Festlegungen in Größen von weniger als einem Prozent zu Wachstum, Beschäftigung oder Preisen sind wenig bis nichts wert. Das gilt insbesondere für die Zahlen der Jahresprojektion der Bundesregierung mit 0,6 Prozent realem Wirtschaftswachstum im vergangenen und dreiviertel Prozent in diesem Jahr. Die zum Beispiel wegen unvermeidlich mangelhafter Schätzungen der Statistiker, verzögerter Meldungen an die statistischen Ämter und so fort von vornherein unvermeidbaren Fehlertoleranzen in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) betragen mindestens plus minus 0,5 Prozent. Also Null-Wachstum kann als minus 0,5 oder plus 0,5 Prozent ausgewiesen werden. Erst kürzlich hat das statistische Bundesamt die Wachstumsrate für das erste Halbjahr 2000 um 0,4 Prozent nach unten korrigiert. Revision heißt diese regelmäßig und sorgfältig betriebene Fehlerbeseitigung bei den Statistikern - mit der mal eben bis zu 20 Milliarden Euro an Sozialprodukt entfallen oder hinzukommen, über die sich die Eichels in den Ämtern profiliert haben.

Selbstverständlich steht in jedem besseren wirtschaftswissenschaftlichen Gutachten irgendwo eine Anmerkung über die unvermeidbaren Ungenauigkeiten und den regelmäßigen Revisionsbedarf der VGR. Aber welcher zum Fachminister mutierte Generalist liest das schon.

Wer diese unvermeidlichen Ungenauigkeiten der Rechenwerke kennt, wird sich hüten, seine Reputation und das Schicksal der eigenen Regierung mit 0,1 oder 0,2 Prozent mehr oder weniger öffentlicher Kreditaufnahme - gemessen am Sozialprodukt - zu verknüpfen. Als ob ein ehrgeiziger Mitarbeiter auf der Baustelle versuchen wollte, eine Schiffsladung Kies mit einer Personenwaage im Kilogrammbereich zu kontrollieren. Es bringt nichts, aber es macht Eindruck.

Einbrüche wider Erwarten?

Das gesamtwirtschaftliche Ergebnis und Aussichten für die Republik sind düster. Bestenfalls 2003 erreichen wir mal wieder ein Wachstum, das über zwei bis 2,5 Prozent liegt, zu mehr Beschäftigung führen, höheren Staatseinnahmen und wieder abnehmenden Finanzierungslasten führen könnte. Gleichwohl rühmt sich die Regierung großer Taten, so als ob es nicht auf das gesamtwirtschaftliche Ergebnis, auf Wachstum, Beschäftigung und Stabilität ankomme, sondern es in den letzten Jahren um eine Schönheitskonkurrenz der Steuerreform- oder der Staatshaushalte gegangen sei.

Mit "mutigen Steuerentlastungen", so der Jahreswirtschaftsbericht auf Seite 17, um "56 Milliarden Euro" von 1998 bis 2005 "für Unternehmen und Verbraucher (...) steht Deutschland im internationalen Vergleich ganz vorne und leistet einen wichtigen Beitrag zur Stärkung der Wachstumskräfte und der Konjunktur".

Die Stärkung der Wachstumskräfte durch die mutigen Steuerentlastungen erkennen gründlichere Leser auf Seite 127 des gleichen Dokumentes: Der Wachstumsmotor, die Bruttoanlageinvestitionen der deutschen Volkswirtschaft sind im Jahr 2001 um real 4,1 Prozent geschrumpft, und im Jahr 2002 schwinden sie um weitere eineinhalb Prozent.

"Wider Erwarten", so klagt die Bundesregierung, seien die Investitionen am Bau "in den vergangenen zwei Jahren erneut deutlich eingebrochen", und auf Seite 127 in der Jahresprojektion finden wir die Ankündigung, dass die Investitionen am Bau nach real minus 2,5 Prozent in 2000 und 5,7 in 2001 im laufenden Jahr erneut um 2,5 Prozent einbrechen werden.

Dieser unerwartete Fall der Bauwirtschaft hat nach eigenen Berechnungen der Bundesregierung jedes Jahr ein dreiviertel Prozent Wachstum gekostet. Mindestens, denn die hohen Einkommensmultiplikator-Effekte von Bauinvestitionen sind nicht berücksichtigt. Wieso konnten Eichel und Co. erwarten, der Bau belebe die Gesamtkonjunktur, wenn sie die öffentlichen Aufträge zurückfahren, um Steuersenkungen zu bezahlen?

Nun ist richtig, dass die Bauwirtschaft insbesondere im Osten durch Subventionen der Regierung Kohl auf deren Weg zu den "blühenden Landschaften" in den neuen Ländern wie im Treibhaus aufgeblasen wurde und eine Korrektur unvermeidlich ist. Ebenso richtig ist, dass mit wenig Augenmaß und Blick auf die Rückwirkungen auf Wachstum und Beschäftigung in Deutschland die öffentlichen Investitionen des Bundes und mancher Länder nunmehr den absoluten Tiefpunkt der Nachkriegsgeschichte erreicht haben. Im Osten haben die Länder und Kommunen kein Geld, um den für die künftige Wirtschaftsentwicklung unverzichtbaren Nachholbedarf an wirtschaftsnaher Infrastruktur in Angriff zu nehmen. Fürs ganze Land klagen die kommunalen Spitzenverbände, dass ihnen Eichels und Schröders Steuerreform das Geld für notwendige Reparaturen an Straßen und Kläranlagen entzogen habe - ohne durch Wachstum und Beschäftigung die erdrückenden Sozialhilfelasten zu mindern.

Ein signifikantes Ergebnis der "mutigen" Reform: Statt wie vom Bundesfinanzminister 2000 geschätzt, ging das Körperschaftssteueraufkommen 2001 nicht von 23,6 auf 12,3 Milliarden Euro zurück, sondern die Finanzämter zahlten bis November 2001 knapp zwei Milliarden Euro an die Großunternehmen zurück. 15 Milliarden weniger Euro in den Kassen als vorher hingerechnet! Wie lange noch singen die Akteure das simple Lied: Steuern senken, egal wessen und welche, und die Wirtschaft blüht, wächst und gedeiht?

Ein weiterer Großunternehmen begünstigender "mutiger" Schritt der Unternehmensteuerreform wird in Zukunft viele Steuermilliarden kosten, er wird keinesfalls zu höheren Sachinvestitionen, also mehr Wachstum und Beschäftigung führen. Seit Januar 2002 können Kapitalgesellschaften nicht nur ihren bisherigen Beteiligungsbesitz einschließlich aller Wertsteigerungen steuerfrei verkaufen, sondern sie können auch in Zukunft Beteiligungen erwerben und warten, bis ihr Wert gestiegen ist. Der Erlös bleibt im Unternehmen steuerfrei.

Die ursprüngliche Absicht, Kapitalgesellschaften zu ermöglichen, sich zu niedrigen Steuersätzen sich von strukturell nicht mehr ins Konzept passenden, bestehenden Unternehmensbeteiligungen zu trennen, pervertierte zu einer inländischen Steueroase. Gewinne der Kapitalgesellschaft aus dem Handel mit alten wie neuen Unternehmensbeteiligungen bleiben künftig unversteuert. Gewinne aus laufender Produktion infolge von Sachinvestitionen im eigenen Unternehmen aber müssen versteuert werden. Die Abschreibungsmöglichkeiten auf Sachinvestitionen wurden auch verschlechtert, um die Steuerausfälle der "mutigen Reform" finanzieren zu können. So entsteht kein Wachstum, so entstehen keine Arbeitsplätze, wozu die Steuerreform gemacht werden sollte, stattdessen ein Steuersatz Null als höchstmöglicher Anreiz zum Handel mit Unternehmen durch Unternehmen.

Der Bundeshaushalt hat 2002 den niedrigsten Investitionsanteil aller Zeiten erreicht, gleichzeitig ist ein Nachholbedarf der neuen Länder bei wirtschaftsnaher Infrastruktur in dreistelliger Milliardenhöhe einvernehmlich ermittelt worden. Ganz offensichtlich besteht ein massiver Konflikt zwischen dem Ausmaß der Steuersenkungen und dem Bedarf an wirtschaftsnaher Infrastruktur in Ost - und übrigens auch in West. Die Kommunen beklagen zu Recht die dauerhafte Plünderung ihrer Einnahmen -, beispielsweise durch eine Steuerreform ohne gesamtwirtschaftliches Augenmaß.

Das Versprechen

Nach den "mutigen Steuerentlastungen" rühmt sich die Regierung auch noch wörtlich auf Seite 16 des JWB: "Sie hat den Weg in den Schuldenstaat gestoppt und die quantitative und qualitative Konsolidierung des Bundeshaushalts eingeleitet (. . .)."

Um den blauen Brief aus Brüssel zu vermeiden, musste nun der Bundesfinanzminister in Brüssel versprechen: "Der strikte Konsolidierungskurs in Deutschland wird nicht nur uneingeschränkt fortgesetzt, sondern sogar noch verstärkt." So sein Sprechzettel. Im Jahreswirtschaftsbericht kündigte die Regierung an: "Im Finanzplanungszeitraum" (wohl bis 2004) "sollen die Ausgaben des Bundes um jahresdurchschnittlich 0,8 Prozent steigen, das bedeutet einen realen Ausgabenrückgang." Und nun nach Eichels neuen Selbstverpflichtungen in Brüssel soll's noch toller kommen.

Der Mann läuft ökonomisch Amok. Es geht nicht mehr um einen strikten Konsolidierungskurs. Es geht auch nicht darum, ob die Politiker sparen wollen oder nicht. Wenn der Anteil des Staates am BIP mehr als 50 Prozent ausmacht, dann ist das deutlich zu hoch. Aber, wenn er denn schon so hoch ist, dann bestimmt der Staat wesentlich das Niveau der Wirtschaftstätigkeit mit. Man kann also nicht die Hälfte der Nationalökonomie von heute auf morgen zusätzlich zusammenhacken, ohne das gesamte Niveau negativ zu beeinflussen. Das geht nur mit Stetigkeit, Augenmaß und Sachverstand.

Jeder Amokläufer sucht Schuldige: Neuerdings, seit dem 12. Februar sind es die Länder, eben jene, denen der Bund gegen harten Widerstand extreme Einnahmeverzichte zu Gunsten seiner Steuersenkungen abgepresst hat. Und dann hätte eben Eichels Vorgänger "nicht gespart".

Davon ist auch nichts richtig: Im Stabilitätsprogramm der Bundesregierung vom Januar 1999 - da hatte Hans Eichel noch nicht die Hessische Landtagswahl verloren und Oskar Lafontaine war noch Bundesfinanzminister - ist nachzulesen: "Für die Jahre bis 2002 wird eine weitere deutliche Rückführung des gesamtwirtschaftlichen Defizits auf rund 1 Prozent des BIP erwartet." Und: "Grundlage der Konsolidierung der öffentliche Haushalte ist eine Begrenzung des Anstiegs der Staatsausgaben auf zwei Prozent im Durchschnitt der Jahre 1998 bis 2002. Die Staatsausgaben bleiben damit deutlich hinter der jahresdurchschnittlichen Zunahme des BIP zurück (. . .), die Staatsquote sinkt (. . .)". Aber: "Die Investitionen (der öffentlichen Hand) bleiben dabei in Relation zum BIP weitgehend konstant und liegen 2002 bei gut eineinhalb Prozent des BIP."

Die von Lafontaine weiter vorgegebene Wachstumsrate der Staatsausgaben insgesamt von zwei Prozent jährlich behielt Eichel bei. Aber er verließ den Kurs der Rückführung der Neuverschuldung im "gesamtwirtschaftlichen Zusammenhang", wie im Jahreswirtschaftsbericht 1999 angelegt. Im Stabilitätsprogramm vom Dezember 2001 ist zu lesen: Auch bei der eingetretenen erheblichen Abschwächung der gesamtwirtschaftlichen Dynamik, also bei BIP-Wachstumsraten von weniger als einem Prozent und fallender Beschäftigung, werde "der Konsolidierungskurs beibehalten". Hier wird aus einem Gleitflug der Konsolidierung ein Sturzflug mit anschließendem Trudeln. Konsolidierung wird zum Selbstzweck, zum Markenzeichen einer Person, koste es, was es wolle. Von der Festlegung 1999, die öffentlichen Investitionen konstant bei "gut 1,5 Prozent des BIP" zu halten, blieb bei Eichel nichts. Die Investitionsquote, der Wachstumsbeitrag des Bundeshaushalts erreicht ein Rekordtief, und die Regierung behauptet, sie hätte eine Qualitätsverbesserung der öffentlichen Ausgaben bewirkt. Tollkühn!

Interne makroökonomische Plausibilitätsüberlegungen der um gesamtwirtschaftliche Kompetenz erweiterten Grundsatzabteilung des BMF zur Haushalts- und Steuerpolitik ergaben zur Jahreswende 1998/99 eindeutig: Ein zu schneller Abbau der über viele Jahre, wesentlich als Folge der Vereinigung, ins System eingegangenen Defizitfinanzierung führt auch bei wachstumsoptimierender Steuerpolitik nur bei inkonsistenten Annahmen zu einem höheren Beschäftigungsstand bei angemessenem gesamtwirtschaftlichen Wachstum.

Im Klartext: Angesichts der Finanzierungsnotwendigkeiten der deutschen Vereinigung und des bereits 1996 zum Stillstand gekommenen Aufholprozesses der neuen Länder war das Ziel, eine Nettoneuverschuldung in Deutschland von null im Jahr 2004 zu erreichen, das die Regierung Kohl der EU noch 1997 im EU-Stabilitätspakt allen Partnern aufgedrängt hatte, nur zu erreichen, wenn Ostern, Weihnachten und Pfingsten auf einen Tag fallen würden.

Deshalb stand im Stabilitätsprogramm der Bundesregierung von 1999, es werde eine Rückführung des Defizits nicht auf ein Prozent, sondern auf "rund ein Prozent erwartet" - und nicht etwa um jeden Preis realisiert. Das hat aber nichts mit unterstelltem Unwillen zu sparen zu tun: Für 2002 sah Oskar Lafontaines ehrgeiziges Sparprogramm eine Rückführung der Staatsquote um vier Prozent-Punkte bei einer Nettosteuersenkung von 15 Milliarden Mark vor. Konsolidierungskurs und Steuersenkung standen im Dienst von mehr Wachstum und Beschäftigung. Verminderung des überhöhten Staatsanteils, Steuersenkung und Verminderung der Neuverschuldung sollten so auf der Zeitachse zusammenwirken, dass das vom Kanzler in Umlauf gebrachte Arbeitslosenziel von 3,5 Millionen, soweit steuerbar, in 2002 erreicht werden könnte. Es sei denn, die Hölle fröre ein. Diese Priorität von Wachstum und Abbau von Arbeitslosigkeit vor dem Terminplan des Stabilitätspaktes ist der Regierung zwischenzeitlich abhanden gekommen. Jedenfalls starren alle wieder auf das wiederum nicht erreichbare Datum 2004, da es keine Nettoneuverschuldung in der ganzen Republik mehr geben soll.

Strategie gescheitert

Die Finanzpolitik des Hans Eichel ist an ihrer mangelhaften gesamtwirtschaftlichen Konsistenz und konkret am erkennbar zunehmenden Finanzierungsbedarf der sich weiter abkoppelnden neuen Länder gescheitert. Die Strategie hätte nicht scheitern müssen - bei ein bisschen mehr Geduld. Eine stetige Konsolidierung, die 2008 statt 2006 ihr Ziel erreicht, schafft mehr Vertrauen als eine, die zwischendurch immer mal wieder an Konjunktur und Übertreibungen scheitert.

Wie meinte Hans Eichel am 9. November 2000 in einem kuriosen Vortrag in der Berliner Humboldt-Universität: "Nun gibt es eine nahezu regierungsunabhängige Eigenschaft von Langfristprognosen: Am Ende geht immer die Sonne auf. Auch ich rede heute von Überschüssen im Staatshaushalt (. . .). Das mache ich nur, weil zwei Bedingungen erfüllt sind: Der Prognose liegen erstens realistische Annahmen zu Grunde. Das war in der Vergangenheit nicht immer so. Und von Steuerschätzung zu Steuerschätzung hat man das leidvoll erfahren." Hätte der Bundesfinanzminister seine Annahmen seinerzeit kritischer Prüfung ausgesetzt und offen gelegt, statt sie pauschal als realistisch zu qualifizieren, er hätte sich die Erfahrung sparen können.

Im JWB könnte jedes Mitglied der Bundesregierung sehen, wie man zu Beschäftigung kommt. Über Wachstum. Der Bericht zeigt, wie die Zahl der Erwerbstätigen mit den Ausrüstungsinvestitionen der Unternehmen engstens korreliert. Also mehr Jobs gibt's bei mehr Investitionen. Mainzer Modelle, ABM und Deregulierung mögen hie und da helfen, aber sie lösen gesamtwirtschaftliche Ungleichgewichte nicht auf. Fragt sich, warum die Regierung entscheidende ökonomische Zusammenhänge so vorzüglich und amtlich abbildet, sich in ihrer Politik aber darum nicht schert.

Seltsam auch: Ein Blick ins Stabilitäts- und Wachstumsgesetz hätte die Regierenden davor bewahren können, mit dem - gewiss reformbedürftigen - Stabilitätspakt der EU in diesem Jahr in Konflikt zu kommen und einen blauen Brief zu riskieren: Paragraf 5 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft handelt von einer Konjunkturausgleichsrücklage. Sinn der Vorschrift ist es, zusätzliche Einnahmen in Jahren guter Konjunktur nicht auszugeben, um die Entwicklung nicht zu überhitzen und in schwachen, in Abschwung- oder Rezessionsjahren auf die stillgelegten Mittel zurückzugreifen, um nicht neue Schulden machen zu müssen.

Im guten Konjunkturjahr 2000 schwemmte die Versteigerung von Mobilfunklizenzen dem Bundesfinanzminister 100 Milliarden Mark - um den Preis des Ruins der Telekomaktie zwar - in die Kasse. Die Summe entspricht mehr als 2,5 Prozent des BIP. Hans Eichel nahm das ganze Geld und tilgte öffentlichkeitswirksam Schulden. 2000 wurde in aller Welt erörtert, ob denn der lange Aufschwung in Amerika in einer Rezession enden würde oder ein soft landing zu erhoffen sei. Das Risiko für die außenwirtschaftlich höchst anfällige Bundesrepublik, gegen das Vorsorge zu treffen jeder Finanzchef eines Unternehmens verpflichtet ist, war evident. Ebenso evident war nach den Berechnungen von Ländern, dass Mindereinnahmen aus der Steuerreform deutlich höher ausfallen könnten als vom BMF geschätzt.

Hätte Hans Eichel nur 40 Milliarden Mark - das ist ein Prozent des BIP -, wie vom Gesetz empfohlen, 2000 als Konjunkturausgleichsrücklage, eben als - sogar verzinsliche - Liquiditätsreserve verbucht und mit dem Rest Schulden getilgt, Deutschland wäre 2002 keinesfalls an die Drei-Prozent-Grenze des Stabilitätspaktes herangekommen. Er hätte auf die Liquiditätsreserve zurückgreifen und dem konjunkturellen Absturz entgegenwirken können. Ein wenig Vordenken und ein bisschen Vorsorge, ein bisschen mehr Substanz und ein bisschen weniger Schaulaufen hätten der Regierung peinliche Diskussionen um blaue Briefe erspart.

Claus Noé, in den Jahren 1998/99 Staatssekretär im Bundesfinanzministerium unter Oskar Lafontaine (SPD).

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